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民資評估探礦風險

民資評估探礦風險 文/《財經國傢周刊》記者 於小龍 2012年07月08日“鼓勵民企探礦，政府不僅需要政策上的承諾，更需要對契約精神的尊重”6月18日，國土資源部和全國工商聯聯合發佈瞭《關於進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》，明確提出鼓勵民間資本參與礦產資源勘查開發、油氣資源的勘查開采。6月22日，國務院辦公廳轉發瞭國土資源部等部門的《找礦突破戰略行動綱要（2011~2020）》，再次強調以上精神。早在3月28日，國土資源部和全國工商聯還召開瞭“找礦突破戰略行動民企座談會”，就打造多元化投資平臺、吸引社會資金，聽取瞭諸多民企的意見。在此前後，國土部多位領導在不同場合，強調鼓勵引導民資進入探礦領域。但是，諸多民企卻依然有顧慮。原因有二：首先是大部分地方政府依然青睞國有資本，民企很難平等獲得探礦權；其次是一旦探到好礦大礦，民企仍擔心無法獲得采礦權，市場也缺乏探礦權退出機制。中國政法大學國土資源法律研究中心主任、國土部咨詢中心專傢李顯冬認為，目前民企最擔心的是“探礦、采礦權作為財產缺乏相應的法律保障，政府政策依然主宰著礦產權的分配與重置”。“鼓勵民企探礦，政府不僅需要政策上的承諾，更需要對契約精神的尊重”，李顯冬直言，“同時加強公權力在環保、安全、資源保護等方面的執政水平和能力”。礦業“風險”和中國業界過於強調探礦“高回報”不同，國際地質界一般將探礦稱為“風險探礦”，全面強調其“高風險、高投入、高回報、長周期”；而風險，則在首位。國際公認，探礦成功率通常隻有1~2%；而風險更大的，則是政策變化。改革開放以來，一些地方政府對民營資本參與礦業開發的態度“陰晴不定”。但這並未阻擋住中國各路資本逐利礦業的腳步。尤其是2003年以來，各種礦產品價格高企，更多民資加速“觸礦”，尤其是探礦領域。截至2010年底，中國已有探礦權約3.8萬個，僅固體礦產勘查投資就達331.81億元，其中社會資金235.14億元，占比超過70%——民企，儼然成為中國的探礦投資主體。但與龐大資金規模不相襯的是，修訂於1996年的現行《礦產資源法》，對民企參與礦產開發的法律地位隻字未提；對探礦權、采礦權的退出、轉讓規定，也過於寬泛。李顯冬認為，中國探礦權、采礦權等用益物權的財產屬性，長期缺乏法律上的明確；在政策制定層面，缺乏對相應財產權的尊重與保護。中國經濟高速發展，導致環境和安全生產標準不斷提高，亦倒逼礦產資源政策不斷做出調整。2008年以來，煤炭、稀土等全行業的資源整合，在全國起到極大的“示范效應”。山西浙商企業聯合會一負責人稱，上世紀八、九十年代，全球礦產價格低廉，山西諸多地方國企和集體礦企均陷入經營困境。彼時，山西各地政府為減輕包袱，大量將煤礦承包給個人經營，千方百計引入民間投資。“但由於礦產資源所有制和行政審批的限制，大多數民營勘探、采礦業主，並未獲得正式探、采礦權，多采用私下協議方式取得實際經營權”，“這為後來的民營礦業發展埋下極大隱患”。2003年開始，煤價節節攀升，原先的“包袱”忽成耀眼金山，大量外地投資、炒礦客蜂擁殺入晉陜蒙等煤礦富集區；2008年大變局前夕，中國民營煤礦產能已占據全國煤炭半壁江山。遊走在法律、政策邊緣，在山西煤炭資源整合中，民營礦業缺乏法律保障的尷尬陡顯。“政府翻臉的速度比翻書還快”，一位溫州籍前山西礦主對《財經國傢周刊》記者表示。整合開始後，民資發現兼並重組的方式、補償數額 “沒有任何談判的餘地”。“醜話要說在前面”“國土部門其實也不願看到這樣的情況”，國土部地質勘查司一官員告訴《財經國傢周刊》記者，“但兩害相權取其輕，隻有在規范市場的基礎上，才能謀求市場經濟的健康發展”。歷史上，中國的探礦權、采礦權設置隨意性較大，數量多如牛毛。最高峰時的2006年，全國共有探、采礦權28萬個。此舉雖極大調動瞭市場活力，但卻違反自然地質的規律。在山西，一座儲量千萬噸級的煤田，最多時僅探礦權設置就高達40多個，坑探多達百餘處。未作儲量探明，也無井下規劃，近百傢投資人僅憑縣裡一紙探礦批文，或與村委會簽訂的協議，就可開口采礦、以探代采，井下巷道縱橫交錯、事故頻發。“價值幾百億元的一個整裝煤田，一番無序開采，隻培養出十幾個億萬富豪；而上百億的資源被浪費，當地百姓生活沒有根本改善，環境卻遭到極大破壞”，上述國土資源部官員稱。從2005年開始，中央和地方政府均有政策陸續出臺，企圖規范礦產開發亂象，但收效甚微。無奈下，政府隻能采取一刀切的“雷霆”手段。“造成中國礦業治亂循環的根由，是現行的探礦權、采礦權管理法規制度滯後我國礦業形勢發展，不適應礦產資源勘探開發的市場經濟運行規律和地質找礦規律，忽視瞭礦產開發的社會成本和環境成本的核算補償，也無整裝探采的概念和要求，更缺少規范、引導、激勵民資按照國傢戰略規劃實施探采的準入、交易、合作、合資、以及退出的市場機制”，中國國土資源經濟研究院礦產權管理技術處主任餘振國說。“要民資投資探礦業前，必須有一個公開的、可靠的協議機制和利益、風險分配機制”，中國礦業聯合會秘書長、民營礦業分會會長陳先達認為，“不能等到巨大的風險或利益擺在面前，卻誰也談不清應該如何分配；到時無論如何分配，彼此都會產生嚴重的被剝奪感”。此次為鼓勵民資參與探礦，各部委在總結以往經驗基礎上，進行瞭一整套機制改革和制度規范。餘振國介紹，已經頒佈的《國土資源部關於構建地質找礦新機制的若幹意見》、《國土資源部關於進一步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知》等一系列文件，目前均已進入具體實施階段。經歷2005~2009 年礦權整頓、清理、整合、規范後，全國的探礦權被縮減為3.8萬個，減少瞭近70%，“一個勘查規劃區塊內，原則隻設置一個探礦權”。對探礦權的取得，無風險、低風險的礦種，需要實施“招拍掛”，而高風險礦種則實施“先申先得”；同時鼓勵探采合一、整裝勘查。《財經國傢周刊》記者獲悉，此次“新政”要求各市必須建立礦產權交易有形市場，通過市場機制實施礦業權的交易、轉讓、重組，完善探礦權市場退出機制，避免被詬病的“指令性重組”。執行力待考《財經國傢周刊》記者獲悉，《礦產資源法》新修訂案已被列入全國人大二類待審議案，起草工作最遲今年底完成，再進入報批、審議程序，“將首次明確社會資本在礦產領域的法律主體地位”。國土資源部一相關負責人對《財經國傢周刊》記者表示，“鼓勵民企參與探礦開采，是國務院和國土部門一以貫之的政策精神；但以往在執行過程中，一些官員為瞭地方利益和部門利益，對政策存在拖延和曲解”。“部分地方政府的行政水平與執法能力，是制約中國民營礦業發展的關鍵”，李顯冬直言不諱。李顯冬稱，歷史上的煤炭和稀土行業整頓、整合，並非沒有相應的法規進行約束，但各種法規總是得不到執行，或有意無意被地方政府忽視僭越。新華聯(000620,股吧)礦業公司董事長肖文慧告訴《財經國傢周刊》記者，目前民企探采礦權最集中的問題，是“反映在探礦權的審批、取得，和探礦權轉為采礦權兩個方面”。比如，對於高風險礦種的探礦權“先申先得”，申請人無法確定自己是否已經“申請在先”，其間存在巨大黑箱操作。再如，在“探轉采”方面，政府的審批程序過於復雜冗長。“一個審批辦下來一般需要2~3年，甚至更長時間”，“一些小民企拖不起，隻能通過各種途徑進行攻關，甚至幹脆不審批，未批先建，以探代采”。“鼓勵民企探礦不是一句話：一個政策文件就可以做到，必須有完整的機制、體制作保障”，餘振國認為，“法律、行政完善與監管、市場機制的建設，對於民營探礦的健康發展，缺一不可”。

新聞來源http://news.hexun.com/2012-07-09/143350540.html

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